金融办改革启示:利益博弈考量监管平衡术

来源:21世纪经济报道发布时间:2018年12月06日浏览量:10

一部金融办改革变迁的历史,明白写下的是中国经济和金融的发展史。

今天,在新一轮机构改革浪潮之下,全国各省市金融办改挂金融监管局的牌子的工作正开展得如火如荼;金融系统内有一定资历的人很难不想到10年前,早已经在北京、上海、广东以及江浙大地上已经进行过的一轮金融办升格扩权。

监管改革过程中的这种趋势,与经济发展从发达地区到全国渐次铺开的脉络相一致,可见改革是紧密植根于市场土壤之上的:先有了自下而上来自市场底层的需求,后才有了自上而下的改革方案顶层设计。所以,合理制定的改革方案,前提是对基层和市场的充分了解。

笔者近期在与多位地方金融办人员交流过程中一个深刻的感受是,现如今,各类金融业态,包括创新形式和非法的形式,往各地甚至偏远地区的渗透已经极为迅速和深入,而这些在一线处理具体工作的基层人员,对金融其实有着非常深刻的认识和理解。在一套覆盖从中央到地方的高效合理的金融监管体系中,他们应该是不可或缺的一部分。

金融由于其本身的特殊性和对经济的核心作用,历来是一个强监管的领域。在我国既有的一行两会(原来为三会)为主体的监管体系中,在地方上的具体分工为,央行分支机构重点侧重宏观研究,具体工作内容多为研究各地经济市场形势,形成研究报告;而银保监会侧重于行为监管,具体负责对当地金融机构的管理;金融办是以“补位者”的身份伴随着当地政府发展经济的实际需要而出现的。

金融办名义上在监管体系内扮演的是补充协调的角色,但实际上,在中国固有的体制下,地方在政府多为“大政府”的概念,直接隶属于地方政府的金融办在实际中接触的工作、承担的任务更为繁重。相反,越往基层,央行和银保监的职责和影响力格局与中央层面的情况并不相同。

尤其是最近几年来,以非法集资、地方交易所、互联网金融为代表的金融创新层出不穷,其中很多随后又逐渐变身为需要处置的“金融风险”,正是在这样的过程中,一直定位为“协调服务”的金融办突然发现自己其实肩负着金融监管的职能。

王磊是东部地区一名金融办基层人员,其近几年的主要工作内容就是处置非法集资等各类风险事件,在长期与金融风险做“斗争”的过程中,他的状态就是一边接受培训和自我学习关于金融的各类知识,尤其是如何识别非法金融行为,一边处理实际中的风险事件,“真的是‘干中学、学中干’”。

在实际工作中,由于自身身份的特殊性(没有执法权),各地方也都形成了一套特有的处置方式,“比如套路贷,前期还没有完全暴露的阶段和后期的处置方式肯定要不一样,具体的打击力度也都不一样。”王磊对记者说。

再比如P2P,现在都是闻之色变,但是后面怎么做,肯定不能一棍子打死,有些P2P纯粹作为中间平台,确实没有什么问题,也确实发挥了实际作用。

最近几年接二连三不同“主题”的金融风险集中出现,其实对金融监管的方式和监管能力提出了很大的思考和启发。追溯这些风险的形成原因,在上一轮互联网+风潮之下,对创新的鼓励支持犹在眼前,回过头来看,互联网无论+的是什么,互联网是作为底层工具的,其本质都还是+后面的内容,也就是说,一些借助互联网展开的金融业态,如果本质上是金融,那就应该有一条符合金融的监管方式,即要审批、要准入、要特许经营。

一些监管缺位导致的风险局面,很难说是不是专业不足、研究不够带来的后果,特有体制有其特殊的障碍,一旦牵涉到中央和地方以及不同监管部门之间的权责博弈,可能会使问题尤为复杂。事实上,金融办的诞生某种程度上就是这种博弈的结果。彼时,一方面金融监管的权力不断往中央上收,金融垂管系统只负责“监管”义务,而不承担“发展”职能;另一方面,地方政府发展当地经济动力十足,急需金融业的支持。

在随后的发展过程中,这种博弈始终存在。从各地金融办“势力”来看,往往呈现出这样的规律:经济雄厚、金融发达的地区金融办的影响力也越大,这也正是上文提到的沿海发达城市金融办率先扩权的逻辑。掌握着大量地方经济资源的地方政府和金融办话语权其实不小。比如温州此前在借贷危机中,金融办即代表政府出面要求银行不要抽贷。这种做法在今天民企债务危机多发的背景下也很常见。

当下的另一个典型表现是,在“纾困民企”、“支持小微”的基调下,地方政府牵头各类基金,大型金融机构纷纷出资成立相关金融产品以拯救民企,具体救谁呢?就有银行人士对记者透露,最近就有地方政府以“邀请调研”名义带领银行去某些特定企业,“意思显而易见了。”

规模大的金融机构对地方政府并不是“言听计从”,但仍然摆脱不掉其中的利益权衡,“不听也可以啊,那以后政府平台的业务你都别做了。”

在防控风险的背景下,这种博弈则主要体现在对责任的推诿上。并无监管执法权的金融办,在防控金融风险攻坚战中,变得如此忙碌,本身即是一个显而易见的例证。

不过,新一轮的机构改革大幕已经拉开,进入到实际操作阶段,新的金融监管体系和架构可能很快会搭建完毕,对地方金融办赋予监管职能也已明确,文件易出,难在落实。

笔者认为,改革中牵涉到的利益博弈仍然是绕不过去的问题,监管职能需要立法予以落实,权责对等才是改革的核心要义,在目前的情况下,金融办人员仅是工作量比较繁重,但实际由于本身原来就没有承担审批和监管的权利,所以现在也并不存在失责的问题。但一旦变身为名正言顺的监管机构,性质则大不相同,如何与一行两会垂管系统分工协作,需要合理的制度设计。